31-ша річниця Будапештського меморандуму. Роман Пономаренко

Радянський ядерний спадок 

Після розпаду СРСР молода українська держава стала володарем третього за потужністю ядерного арсеналу на планеті. В Україні нараховувалось 176 пускових установок і ракетних шахт, а загальна кількість ядерних ракет сягала 2000 одиниць. Проте, що робити з цим спадком уряд країни не знав. Радянська влада заздалегідь подбала про те, щоб Україна не могла контролювати це озброєння. Так звана "ядерна кнопка" знаходилася в Росії, тому запустити ці ракети українці не могли. Ба більше, виробництво ядерних боєголовок було зосереджене в Росії. Через це в Україні не було технологій для їхнього тривалого обслуговування, лише протягом 7-10 років, тобто до закінчення гарантійного терміну. Єдине, але вагоме, що виробляли в Україні — це були ракети-носії, які виготовляли на заводі "Південмаш" у Дніпрі.

На додачу, Україна оголосила про намір стати без’ядерною державою. У Верховній Раді розробили стратегію ядерного роззброєння, що складалася з декількох етапів. Головною її умовою було надання країні фінансової та технічної допомоги, щоб самостійно утилізувати боєголовки. 23 травня 1992 року Україна, разом із Білоруссю, Казахстаном, Росією та США підписали Лісабонський протокол до договору СНО-1 (Договір про скорочення і обмеження стратегічних наступальних озброєнь СРСР-США). Це унеможливлювало збереження Україною ядерного статусу. Ресурсів налагодити власне виробництво ядерних боєголовок держава не мала, обслуговувати цей арсенал не могла. Не сприяли цьому й суспільні процеси 1990-х років: масове розкрадання воєнних складів і швидка деградація тодішньої армії, яка була уламком від деградованої радянської армії.

Росія відразу бажала забрати з України ядерні боєголовки. В 1992-1993 роках відбулася низка перемовин, на яких росіяни відверто тиснули. Голова української делегації Юрій Костенко згадував, як на одній такій зустрічі російський представник вимагав негайно віддати їм всі боєголовки, інакше погрожував припинити їх обслуговувати. У відповідь Костенко пригрозив припинити обслуговування носіїв, які виробляли в Україні: "якщо ми припинимо обслуговувати носії, які націлені на США, то може статися несанкціонований запуск".

Коли погрози не спрацювали, почались апеляції до енергетичної залежності України від Росії. Тоді вона сягала 100% щодо ядерного палива та 80% щодо нафти і газу. Цей російський важіль не варто недооцінювати, він був вагомим для тодішнього українського президента Леоніда Кравчука та його наступника Леоніла Кучму.

Членство в НАТО

У США уважно спостерігали за становищем навколо українського ядерного арсеналу. Проголошений Україною шлях до без’ядерного статусу Вашингтон цілком влаштовував, бо на Україну дивилися як на потенційного союзника. У грудні 1992 року президент Леонід Кравчук отримав американські пропозиції щодо безпеки Україні після того, як вона стане без’ядерною країною. Фактично Україні запропонували членство в НАТО.

Проте до такого посткомуністична українська влада виявилася неготовою, мабуть, далися взнаки роки радянської антинатівської пропаганди. Тому в січні 1993 року українське МЗС скеровує до Вашингтону делегацію, яка вимагала не членства в НАТО, а письмові підтвердження з боку США гарантій безпеки для без’ядерної України. Це стало початком майбутнього Будапештського меморандуму.

Переговори з США відбувалися паралельно з перемовинами з Росією. Протягом 1993 року США намагалися змінити точку зору української влади. У липні 1993 року вони запропонували програму співпраці: створити міжнародний фонд фінансування ядерного роззброєння та забезпечити Україні енергетичну безпеку. Кінцевою метою мало стати членство в НАТО. Підтримки серед українських можновладців ця ідея не знайшла, бо російські аргументи вони вважали переконливішими. У липні 1993 року новим керівником української делегації на "ядерних" перемовинах із Росією призначили Валерія Шмарова. Той парафував угоду щодо передачі Росії усіх ядерних боєголовок.

У вересні 1993 року в Ялті на рівні урядів підписали домовленості, про те, що Україна віддає Росії ядерні боєголовки. Цікаво, що в цю угоду не потрапили ні стратегічні носії, ні крилаті ракети. Вже пізніше, в 1999-му, Україна передала їх Росії в якості сплати боргів за енергетику.

США відступили, погодившись разом із Росією і Великобританією надати Україні гарантії безпеки в обмін на її без’ядерний статус. Наприкінці 1993 року текст майбутньої угоди вже був готовий, залишалося зробити лише декілька кроків, щоб її ухвалити.

Роззброєння

16 листопада 1994 року Україна приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, підтвердивши свій намір використовувати ядерну енергію лише в мирних цілях. А 5 грудня у Будапешті підписали меморандум про гарантії безпеки. Свої підписи поставили президенти США Білл Клінтон, Росії Борис Єльцин, України Леонід Кравчук та прем'єр-міністр Великої Британії Джон Мейджор.

За цим документом Україна відмовилася від ядерного арсеналу, який передали Росії "для знищення". Натомість країни-підписанти гарантували: поважати незалежність, суверенітет та кордони України; утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності або політичної незалежності України; утримуватись від економічного тиску, що може порушити суверенітет України. Передбачалося, що для роззброєння знадобиться сім років, проте це зайняло лише півтора.

Будапештський меморандум сприймали в Україні як один із найважливіших інструментів гарантій безпеки від найсильніших держав світу. Змога перевірити його на практиці настала через 20 років після підписання — у 2014-му, після анексії Криму і початку війни на Донбасі. Україна неодноразово заявляла про порушення Росією своїх зобов’язань та критикувала інших підписантів за бездіяльність. Всі апеляції залишалися без змістовних відповідей.

Напередодні повномасштабного вторгнення Росії в Україну, президент Володимир Зеленський знову апелював до країн-підписантів щодо гарантій безпеки для України, але безрезультно. Минулого року МЗС України назвало Будапештський меморандум "пам’ятником недалекоглядності в ухваленні стратегічних безпекових рішень" та наголосило, що він "не зміг запобігти агресії Російської Федерації як держави, що володіє ядерною зброєю, проти України як держави, яка від свого ядерного арсеналу відмовилася".

Ретроспективно, Будапештський меморандум виявився ситуативним документом, покликаним задовільнити вимоги однієї з країн тут і зараз. Можливо, в 1994 році підписанти й збиралися дотримуватися його вимог. Проте з часом, зі змінами поколінь політиків та геополітичної реальності, він повністю втратив актуальність. Навіть трактувати його стали по-іншому. В 2018 році колишній посол США в Україні Стівен Пайфер заявив, що відповідно до меморандуму, Україна отримала не гарантії безпеки, а запевнення щодо неї, мовляв. між цими поняттями є різниця. Фактично подібний підхід є типовою ілюстрацією сучасної реальної політики, де міжнародні документи застарівають швидше, ніж висохнуть чорнила, якими їх підписали.